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建立农民工社会养老保险制度的初步设想

　　2002/11/26

　　农民工是从农民中率先分化出来、与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源、并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成看，我国目前的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
　　建立适合农民工特点社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会养老保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。
　　一、建立适合农民工特点社会养老保险制度的必要性
（一）建立农民工社会养老保险制度是实践“三个代表”思想的重大举措。
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保障，是推进城乡先进生产力发展的重大措施。以现代社会养老保险制度替代传统的土地保障，解除农民工的后顾之忧，有助于农民工思想观念和消费观念的现代化，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性地建立适合农民工特点的社会养老保险制度，将农民工纳入社会保障体系,是最大限度维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会养老保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
　　（二）建立农民工社会养老保险制度是推进城镇化的需要。
　　在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能，许多农民工（约15%左右农民工，因现行承包政策和婚嫁等原因而没有承包土地）也不再拥有土地承包经营权，对土地依赖程度普遍较低。
　　据王奋宇、李路路等人对北京、无锡、珠海三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有若19%的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8%的农民工在即使失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5%的农民工处于不确定状态，只有17.7%的农民工会选择回家务农。这就是说，有近70%的农民工已经作出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，作出城镇化选择的比例还会大幅度提高，即有约70%的农民工对社会保障制度的依存度较高。调查同时表明，没有土地和土地撂荒者只占全部样本量的20.3%，即只有20%左右的农民工愿意放弃土地的经济收益，70%左右农民工的土地是由其他家庭成员耕种，其收益相当于自己耕种。这说明，要农民工完全放弃对土地的承包经营权，其经济补偿或社会保险水平应不低于由自己或其他家庭成员耕种的收益。这可能构成土地换保障进程中经济补偿政策的底线，也应是建立农民工社会保险制度的最低成本线。显然，建立农民工社会养老保险制度，实施土地换保障，推进城镇化，其对政府的挑战远远大于对农民工的挑战。
　　正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳动能力等风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，使农民工重返土地,将土地保障作为农民工的最后避难所，使之“亦工亦农”的做法，已面临各方挑战，必须逐步扭转。而建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
　　（三）建立农民工社会养老保险制度是从根本上解决“三农问题”的需要。
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。
　　（四）建立农民工社会养老保险制度是扩大社会保险覆盖面的最佳政策选择。
　　完善社会保障体系必须扩大社会保险覆盖面。目前以“三高” (高基数、高费率、高待遇)为特征的城镇社会保险制度，主要是为国有企业职工设计的，明显具有对长期实行低工资国有企业职工的补偿性质，也是保证体制顺利转型的现实制度选择，制度本身具有明显的过渡性质。若将这种具有补偿和过渡性质的制度扩大到其它对象，既不合理，也会给制度的运行埋下巨大的隐患。但由于历史的原因和市场取向的改革，为保持现行制度的可持续发展，我们不得不选择了通过扩大社会保险覆盖面的方式来维持该制度的运行。其实质是通过推行高费率的社会保险制度，让其它参保单位和个人承担历史原因形成的转制成本。而事实上，城镇国有企业体制转型形成的社会保险历史债务，如果根据其成因由国家承担，以国有资产利润、国有资产变现等特殊方式来化解，是成本最低的方式，也是最理想的政策选择。相反，如果让其它参保单位和个人承担历史原因形成的转制成本，则并不是最佳政策选择，甚至是不合理的政策选择。
　　因为，推行不合理的高费率的社会保险制度，一方面难以实现扩大社会保险覆盖面的政策目标。高费率可能使有承受能力的单位和个人不愿意参加社会保险，而对社会保险有强烈需求的农民工，往往因为承受能力有限又无法参加社会保险，社会保险覆盖面扩大的潜力得不到充分发掘。而且，大量承受能力有限的单位和个人参加高费率的社会保险制度，可能会造成这些参保单位和个人行为的扭曲，降低这些企业的竞争力和参保的积极性，影响这些企业提供新的就业机会，进而影响整个经济社会的良性循环。另一方面难以真正解决制度的可持续发展问题。其它参保单位和个人以高费率参保，在短期内可能减轻财政负担，对保证该制度的正常运行产生积极作用。但从长期看，大量不应该享受经济补偿的社会群体，却享受国有企业职工享受的具有补偿性质的高待遇，在制度本身存在缺陷的情况下，必然使基金超过社会保险的收支平衡点，必然使财政背上更大、更重、不断膨胀的历史包袱，必然使制度陷入更深重的危机。由此可见，向其它参保单位和个人扩面并不能真正化解制度危机，必须寻求新的途径。
　　本着尊重历史，面对现实的原则，不同社会群体对社会保险的需求，面临不同的约束条件，应以不同的制度安排来适应不同的约束条件。其中，最大的约束条件是缴费能力的约束。寄期望以一种制度安排来满足不同社会群体的社会保险需求，是不现实的。因此，从根本上化解制度危机，完善社会保险体系，不能简单地追求制度的统一，而应从实际出发，为不同的社会群体提供不同的制度安排。
　　目前，我国城镇从业人员大体可分为两大类：一是以国有企业职工为主体的正规就业群体，二是以农民工为主体的灵活就业群体。由于两类群体参加社会保险的承受能力不同，在既不可能降低国有企业职工社会养老保险高待遇标准，又不可能提高灵活就业群体缴费标准的情况下，现实的选择是既保持现行制度的稳定性，又为农民工等灵活就业群体提供适应其特点的制度安排，满足其对社会保险的基本需求。
　　保持现行制度的稳定性，要求由财政承担国有企业转制成本，以国有资产利润、国有资产变现等特殊方式来化解制度危机，而不是简单扩大社会保险覆盖面。相反应从提高企业竞争力、创造更多就业机会，促进经济发展等战略需要出发，逐步停止向非国有企业和个人扩面，逐步以上述特殊方法解决历史留下的问题。这样，国家主要只承担国有企业老年和部分中年职工的社会保险责任，由于国家责任不向其它社会群体无限制扩展，企业转制成本将是有限的，国家承担的责任也将因此而由无限责任转变为有限责任。做实个人帐户需要的将不再是天文数字，因而是完全可能的。据社会保险研究所测算，即使承担起全部国有企业职工的社会养老保险责任，每年也只需要717 亿元左右。显然，这不仅为国家在社会保险领域责任的重新定位提供了新的机会和可能，也使重构和完善社会保险体系成为可能。而且，随着国有企业职工的逐步减少，财政负担也会随之下降，资金缺口也会逐渐缩小。
　　为农民工等灵活就业群体提供适应其特点的社会保险制度安排，要求农民工和其他社会群体参保不再承担转制成本，并按照无历史负担条件下的收支平衡来重新设计新的社会保险制度。这样，既可以满足农民工等灵活就业群体的社会保障需求，又可以逐步建立起一个与我国经济发展水平和大多数企业、大多数社会群体具有承受能力的社会保险制度，将绝大多数社会群体纳入社会保险体系。显然，这是满足农民工等灵活就业群体社会保险需求的最佳选择，也是扩大社会保险覆盖面，加快社会保险基金积累，完善社会保险体系的最佳政策选择。而这样的制度安排恰恰是缺位的。
　　（五）建立农民工社会养老保险制度是适应形势发展的紧迫需要。
对农民工参加社会保险问题，虽然国家还没有出台有针对性的法律法规和政策规定，但北京、广东、浙江等许多省市都已经出台了一些规定，农民工已经开始被纳入城镇社会保险体系。然而，由于制度门槛过高，不适应农民工的特点，实际进入城镇社会保险体系的农民工不仅数量非常有限，而且他们的权益依然得不到有效保护。
　　根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%；以农民工为主体（约8600万人，占35.9%，约1.28亿乡镇企业职工未被统计）的灵活就业群体(其他未参加养老保险的城镇职工约4710万人，占19.7%；其中断保者已占参保人数的12.5%)大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少。
　　据统计，2001年底，深圳市参加社会养老保险的人数为223.57万，参加医疗保险的人数为104.39万，而在劳动部门登记的农民工就有330万，实际人数在500万左右。东莞市参加社会养老保险的人数为85万，而在劳动部门登记的农民工就有201.46万，实际人数在400万左右。农民工即使参加了城镇的社会养老保险，往往也是“有始无终”，每年都有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使早在1987年就实施社会保险的深圳这样的城市，虽然目前已经有4万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计满15年、享受按月领取养老金的外来农民工至今还没有一个。
　　究其原因，一是农民工的社会保障意识薄弱，知识欠缺，对社会保障心存疑虑，担心交纳的保险金日后收不回，不愿意参加保险；二是农民工的收入偏低，工作流动性大，工作场所不固定，不愿意参加缴费标准过高的社会保险，而是将宝贵而有限的现金收入寄回农村，回乡寻求土地保障；三是部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确的认识，错误地认为参加保险是加重企业负担，往往违反规定不参加保险，有些企业也以外来农民工不愿意参加保险为由拒绝参加保险；四是目前各地社会保险费的统筹范围小，一般是由县、市（不包括地级市）一级进行统筹，外来农民工在跨地区流动中一般都会选择退保，导致参保中断；五是管理社会化程度低。即使是在一个县或市的范围内，也由于外来农民工暂时失业或者频繁变动工作，使保险部门面对烦琐的手续而穷于应付，有的外来农民工更换新工作后也常常中断参保。六是城乡社会养老保险制度难以对接。外来的农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立。这样，一旦他们离开其工作的城市，其养老保险的个人帐户无法转回原籍，其理性的选择就是退保，就是退回土地保障和家庭保障。这样的结果，无论是对城乡社会保障制度的发展，还是对城镇化的推进，都是最不利的结果。
　　但从上述结果中完全可以得出这样的结论，在国家财力有限的情况下，以现行方式简单地将农民工纳入城镇社会养老保险体系是不现实的。其实际面临的最大难题，不是城镇社会养老保险制度的封闭性，不是城乡差别，不是外来工和本地人的差别，也不是城乡社会保障制度对接的困难，而是制度门槛过高，农民工“进得了却进不起”。农民工收入不确定、不稳定，经济承受能力较低，需要低费率、低待遇且具有可灵活操作、方便简易的制度安排和参保办法。换言之，农民工需要适合自己特点的制度安排，完善城乡社会保险体系必须实现制度的多元化。
　　农民工规模庞大,且人数不断增长（按目前的城镇化速度，今后5年内将每年增加农民工600万人左右，“九五”期间实际每年转移农民工800多万人），其对现行社会保险制度的冲击和挑战是显而易见的。庞大的农民工群体长期游离于社会保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于社会保险制度的可持续发展。现行社会保险制度缴费人数下降的趋势和扩大覆盖面的艰难，势必造成赡养率的急剧提高，使制度陷入危机。
　　显然，通过制度创新，加快建立适合农民工特点的社会养老保险制度，规范各地农民工社会保险办法，因势利导地将农民工纳入社会保险体系，已经是非常急迫的现实问题。
　　（六）建立农民工社会养老保险制度的经济条件基本成熟。
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限、进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险；职工出现工伤，按劳动合同要求可获得一定的补偿，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
　　（七）建立农民工社会保险制度是政府的基本职责。
　　目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是中国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的越切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。社会保障制度建设宜早不宜迟的教训应引以为戒。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险的制度成本越早越低，每后延一年，制度成本将增加315亿元左右，未来的财政可能将不得不增加相应金额甚至更重的负担。若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会成本将更高。因此，必须因势利导地及时建立农民工的社会保险制度。
二、农民工社会保险制度的运行模式构想
农民工社会保险制度设计既要保持与现行制度的衔接，又要适合农民工的特点和需要。制度设计的目标是：“坚持统帐结合模式，适当调整结合方式和计发方法，扶持农民工就业和参保，提高服务管理社会化程度，推进基金投资运营市场化，确保基金增值幅度”。具体建议有以下几方面：
　　（一）坚持统帐结合模式，适当调整结合方式
统帐结合模式是有中国特色社会保险制度建设的重要取向。社会统筹体现公平和社会共济性以及国家的基本保障义务，个人帐户体现效率和保障水平以及个人的缴费义务。我国现行制度危机的根源不在统帐结合模式，而在现行结合方式导致了社会统筹给付待遇偏高，国家承担了社会保险的无限责任，而个人缴费的积极性并没有调动起来。结果是没有达到结合两种制度优势的预期目标，相反却将两种制度的劣势结合起来了。因此，必须适当调整统帐结合方式，优化制度组合。
　　实际上，社会统筹和国家承担基本保障义务不等于国家承担社会保险的无限责任；社会统筹不等于只能实行现收现付的待遇确定型的运行模式；社会统筹不等于不能建立完全积累的统筹帐户。建立完全积累的统筹帐户，实行现收现付的缴费确定型的运行模式，其与现行政策的差异主要体现在，国家不再承担社会保险的无限责任，国家只需要在统筹帐户基金不足支付时，由财政承担补足责任。对个人帐户则不承担财政责任。这样，现行的城镇社会养老保险制度也可以得到顺利的改造。
　　完全积累和缴费确定型的运行模式是社会保险改革发展的基本趋势。我国的制度创新和制度组合可以兼取现收现付制度和完全积累方式的优点，但重点兼取的是现收现付制度中的社会统筹功能，而这种社会统筹在养老保险上，采取的可以不是由“工作的一代”供养“退休的一代”的代际赡养原则，而是采取在“工作的一代”之间实行社会统筹，在“工作的一代”也实行完全积累制度。“退休的一代”的赡养可由财政负担，而且“工作的一代”用于现收现付的统筹帐户还可以在一定程度上支持“退休的一代”的赡养，减轻财政负担，保证制度的平稳过渡。
　　即使“工作的一代”完全不承担赡养责任，财政也只需要按照“老人”和部分“中人”的历史贡献，分别为其建立一定替代率的统筹帐户和个人帐户，并按积累额发放个人养老金。这样国家财政也只需要承担“老人”和部分“中人”的养老责任，完全可以避免财政负担的无限膨胀，为新制度的运行提供宽松的环境。
　　农民工由于不存在“退休的一代”的赡养问题，因而，完全可以采取全新的制度设计，即在“工作的一代”之间实行社会统筹和完全积累制度。这样，该制度在兼取了两种制度优势的同时，也避免了政府承担农民工社会保险的无限责任。简言之，我们目前具有建立一个能够更好地兼顾效率和公平的一切条件，建立农民工社会养老保险制度为我们提供了这样一个无论如何不该错过的机会。
　　缴费确定型的社会统筹是一种供给约束型制度，可以在实行社会统筹的同时，避免由于待遇确定型社会统筹待遇标准的提高而引起的供给不足和财政开支失控。缴费确定型社会统筹的政策设计可以按照企业为职工统筹帐户缴费的额度，确定给企业减免一定期限（5-8年）和比例（5%）的税收，实际上是对农民工统筹帐户进行间接补贴，既可以创造就业机会，保证财政开支的可控性，又可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。而且政府主要是提供政策支持，政府作为农民工社会养老保险制度建设的责任主体也就可以成功地构建起来。
　　缴费确定型的个人帐户是农民工享受社会统筹给付的基本依据，以农民工建立个人帐户的时间确定其享受社会统筹给付的时间和标准，而不是将个人帐户作为计发社会统筹的唯一依据，从而体现社会保险制度的强制性。个人帐户缴费设立最低标准（工资额的5%），但不设上限，并为个人帐户提供免税政策优惠，以激励个人缴费和积累的积极性。
　　（二）实行完全积累的运行模式，适当调整计发方法。
农民工社会养老保险实行完全积累的统帐结合模式。统筹帐户由雇主缴纳，费率为10%；个人帐户由雇主、雇员共同缴费，费率为8%，其中，雇主缴费3%、雇员缴费5%，但不设上限。
　　享受社会保险的农民工必须符合法定退休年龄：男60岁、女55岁；缴费年限30年。对提前退休者，自男55岁、女50周岁开始支付待遇，但要削减待遇。农民工退休年龄，可自愿推迟到65周岁。60周岁至65岁之间退休的，每增加一年，养老金增加3%。但退休后在这期间继续工作的，减发待遇。
农民工社会保险帐户实行缴费确定型的计发方法，即养老金=统筹帐户或个人帐户的积累额/退休时的平均预期寿命。
上述计发方法实施的结果可能是：提前退休人员，预期寿命延长，待遇水平将会降低；推迟退休人员，预期寿命缩短，待遇水平将会提高。对于男女不同性别来说，由于通常男性工资较高，养老金水平也高一些，但领取年限也相对较短；女性通常工资低一些，且相当部分属于非全日制工作，养老金水平要低一些，但领取的年限相对较长。这一政策的导向是，抑制提前退休，鼓励推迟退休，因而更符合公平原则，也充分体现了效率的原则。
　　个人帐户积累额按实际缴费形成的基金及其投资回报收益累计而成。
　　个人帐户的积累额由两部分组成：一是新制度开始后的缴费（8%）及其利息。利息按名义利率计息，名义利率由国家统一规定。二是新制度实施前按土地换保障的方法而换算出的积累额。
　　实行缴费确定型的社会保险，农民工在转换工作时，养老金统筹帐户和个人帐户可以随同转移，比较适合农民工工作不稳定的特点。而且，缴费确定型的社会保险是一种成本更低，易于被农民工理解，能够让农民工看到个人帐户在不断增长的制度设计。因而，可能是一种易于推广的制度。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工的就业和参保工作。
对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保险，并以农村土地使用权折算为5年的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人帐户，既增加农民工社会保险个人帐户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大。
　　按照“十五”每年转移800万农业劳动力的计划，若按照目前对农民转让土地进行经济补偿的高、中、低三个标准测算，每年置换出的土地换保障资金在20—60亿元之间。假定“土地换保障”的过渡时期为五年，累计可以置换出的土地换保障资金在100—300亿元之间，转移4000万农民工置换出的土地换保障资金共500——1500亿元。与此同时，农村的土地经营规模5年内可以扩大约12%以上，农民收入也可得到相应提高。
　　对雇佣农民工的企事业单位，按其缴纳的保险费额度，实行免5减3的税收优惠政策，促进农民工的就业和城镇化。按照5年为4000万农民工建立社会保险计算，每年需免减税收约68亿元，5年只需免减税收338亿元左右。
（四）改进服务手段，提高管理社会化水平
第一，加快研制和设置社会保险关系信息库。在以农民工为主体的灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，只有尽快研制和建立专门的信息库及相应的管理制度，才能适应这种发展趋势。要以建立地市一级社会保险关系信息库为基础，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，使这一系统能为频繁变动就业单位的农民工和灵活就业者建立、接续社会保险关系提供快捷、准确的服务。最终，实现全国社会保险关系信息互联互换。
　　第二，通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段。设立可以直接接待和受理农民工个人参保的“社会保险服务窗口”，使农民工参保更加方便；简化程序（如成立社会保险关系管理中心，提供全方位的服务），使农民工参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。
　　第三，研制全国通用型的社会保险登记、缴费记录表、卡。在已有的“基本养老保险关系接续卡”等基础上，研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡，使农民工本人或用人单位，不论在哪个城市、哪个企业，只办理一次社会保险登记，就可以该社会保险关系作为依据，不间断地对社会保险缴费进行记录、接续、转移，做到“通用、简便”。
　　第四，缴费方式应该更具灵活性。可以按月（或按小时）计算，按月、季、年交，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。对于那些已达到法定退休年龄而缴费年限不足30年，本人能够继续工作、又有缴费意愿的人，应允许其延长缴费年限，推迟领取养老金的年龄。
　　（五）实行养老基金投资运营市场化，确保基金增值幅度。养老保险基金投资运营的市场化和确保基金一定的增值幅度，是大多数国家保障制度可持续发展的重要政策取向。养老基金投资运营市场化的方式主要包括：银行存款、购买国债、实施再保险、直接进入资本市场、直接投资回报率高的基础设施项目，甚至可以从事风险小的住房抵押贷款。
　　三、推进农民工社会保险制度的配套政策措施
　　（一）确立就业优先政策，推进工作重点由经济建设向制度建设的转变。
在城镇化的大背景下，农民工必然成为社会保障的主要对象，农民工必须纳入社会保险体系。因此，农民工的社会保险工作不是一项临时性、阶段性的工作，而是社会保险工作发展中的一项长期性的战略任务和正常业务内容，必须据此设计相应的社会保险政策及管理方式、方法，必须将维护农民工的社会保险权益，促进农民工就业和社会保险工作作为一项重要考核指标，实行领导工作负责制。在促进农民工就业，增加其收入的同时，增强农民工的社会归属感和城镇化进程。
（二）实施产品换保障，建立农民社会保险制度。
对不放弃土地使用权的农民工，允许其参加产品换保障计划，但给其一个过渡期，待条件成熟后，逐步弱化其与土地的联系。当务之急是要建立起农村社会养老保险的制度框架，按照分类分层保障的原则分别为农民工和农民提供多元化的制度安排，实现社会保险关系在城乡之间的自由转移。
　　（三）农民工社会养老保险制度与农民养老金制度的衔接。
农民工在参与社会养老保险的同时，在5年的过渡期内不享受失业保险和最低生活保障待遇，其实质是在过渡期内依然维持现状，却可获得在未来享受城镇社会保障的权利和资格。过渡期结束后，具备条件的农民工可直接纳入农民工社会保障体系；不具备条件的农民工则纳入农村的农民养老金制度。也可继续延长过渡期，只要其达到退休年龄时，其缴纳保险费的年限累计达到30年，就可以享受农民工社会养老保险给付。否则，就只能按一定水平享受农民养老金制度给付。
　　（四）实行 “两险合一”，同步推进农民工社会养老保险与失地农民社会养老保险制度的建立。
　　目前，在我国城镇化过程中，每年约需征用农村集体土地180万亩，每年有约120万左右的农民因征用土地而成为“失地农民”。这些失地农民，既失去了生产资料（土地）又失去了收入和生活来源，外加知识结构单一，谋生技能差，难以适应城镇日益激烈的市场竞争，许多人被迫依靠低保生活。据统计，全国享受低保的人员中，约有20%是失地农民，有些城区甚至超过了80%，给城市就业和社会保障造成了比较大的压力。毫无保障的失地农民，是当前许多城市最主要的不稳定因素，给城镇化留下了巨大的隐患。
　　为解决失地农民的就业和社会保障问题，妥善安置失地农民，国土资源部从1999年开始，先后在浙江、福建、广东、上海、江苏等地选择了9个城市进行征地制度改革试点，通过划地安置、住房安置、建立社会养老保险等多种途径，探索解决失地农民就业和社会保障问题的具体方法，切实解决失地农民的后顾之忧。试点取得了较好的效果，受到了党和国家领导人的肯定和高度重视。目前，国土资源部在中西部地区已经选择了7个城市，准备进行第二批征地制度改革试点。但建立失地农民社会保险制度只是征地制度改革试点的内容之一，而且试点工作还处于初期探索阶段，需要进行规范统一的制度建设。由于失地农民与农民工都脱胎于农民，都是城镇化进程中形成的特殊社会群体，存在许多相似之处，如基本素质不高、经济承受能力较低、收入和工作不稳定等等。这些特征决定了失地农民与农民工社会养老保险制度的经济基础是相似的。因此，失地农民的社会养老保险应该纳入农民工社会养老保险制度体系，并实行“两险合一”，达到相互促进，协调发展的目的。在现行政策制度框架内，建立失地农民社会保险制度存在的资金缺口，不仅可以从失地农民个人的安置费用、集体经济的土地补偿费、集体经济积累、失地农民的其它收入筹集，而且可以通过调整政府各项税费的使用方向，按失地农民的实际社会安置成本，按一定比例从土地出让金中切出一块，用于被征地农民的安置，重点支持建立失地农民的社会保险制度，切实保障被征地农民的合法权益，妥善安置好失地农民征地后的生产和生活。根据失地农民拥有更多资源的现实，失地农民可以建立水平更高的个人帐户。目前，政府每年获得的土地出让金高达1500多亿元，适当拿出一部分资金支持失地农民和农民工的社会保险制度建设，则可以大大加快城乡社会保障体系完善的实际进程。
　　（五）建立大病统筹和工伤保险。优先建立农民工的大病统筹和工伤保险。
对有参保意愿的农民工应尽快创造条件允许个人参保。缴费比例应与其它参保单位及职工一致。管理能力较弱的地区，可先开办农民工的住院保险，平均缴费标准定为社会平均工资的4%左右。为避免参保者的“逆向选择”，可设置一定期限（如一年）的缴费等待期。农民工缴费年限满30年退休后，个人不再缴费，仍然享受基本医疗保险待遇。对生活困难、无能力参加医疗保险的农民工应适时纳入社会医疗救助制度。
　　允许农民工以个人身份参加工伤保险，费率按其工作性质所对应的行业费率统一确定。
　　鉴于农民工劳动关系不确定和不稳定，暂不开办失业保险。
　　（六）加大社会保险的宣传力度。农民工虽然有参保积极性，但由于对社会保险缺乏必要的了解(如不清楚社会保险与商业保险的区别、城镇职工社会保险与农民工社会保险的区别)，实际参保存在一定障碍。若加大政策宣传力度，使社会保险制度的原理、目的、参保方法与各项政策更加清晰易懂，将有利于推进农民工参保，使其安心就业，有利于促进就业和再就业工作。